保密法制问题研究系列

论公民的保密义务 

◎陈立骅

    《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）规定了公民保守国家秘密的义务，如何理解与贯彻这一规定，对于保密行政管理部门是一个重大课题，对于全体公民也是一个重大课题。

一、保守国家秘密是公民的宪法义务

    宪法是国家的根本大法,具有最高的法律效力。我国宪法规定了国家的根本制度，还规定了公民的基本权利和义务。宪法的序言庄严地宣告：“宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”在宪法的第二章里，则具体规定了公民的若干义务，例如第五十三条规定：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”第五十四条规定：“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”人们将这两个条文中有关国家安全和利益以及保守国家秘密的要求概括地称之为公民的保密义务。公民的保密义务与其他义务，如维护国家统一和全国各民族团结的义务，保卫祖国、抵抗侵略的义务，依照法律纳税的义务，劳动的义务，接受教育的义务等等，共同构成了公民的宪法义务。

    公民的义务大体上可以分为三类：对国家的义务；对社会的义务；对他人（包括对家庭成员）的义务。保守国家秘密，则是公民对国家的义务。宪法规定了国家与公民的法律关系，从一定意义上讲，公民的宪法权利，正是国家对于公民应当切实履行的义务；公民的宪法义务，也正是公民对于国家应当切实履行的义务。

    《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称保密法）就此规定了更为具体的内容，“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。”（见保密法第三条）

二、保密义务与其他义务的区别

    宪法规定的公民的保密义务，与其他义务相比较，有明显的区别。

    首先，保密义务与既是权利又是义务的规定的区别:

    既是权利又是义务的规定,包括宪法的第四十二条和第四十六条：“ 中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。”“ 中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”这两个条文都全面地规定了劳动与受教育具有的双重法律性质，指出，它们既是公民的权利又是公民的义务，不仅仅是公民个人的事情，同时也是国家对公民的要求，作为权利可以放弃，作为义务必须履行。它们与国家的关系，都不立即涉及国家的安全和利益。

    公民的保密义务，则是国家对于公民的单向要求，丝毫马虎不得，那是因为一旦不履行这项义务，则可能立即危害到国家的安全和利益。

    其次，保密义务与兵役义务、纳税义务的区别：

    宪法第五十五条规定：“ 保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务。”第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”这两条义务，无疑地都是很重要的公民义务，神圣、光荣，责无旁贷。但是，它们在文字上都有一个不容忽视的限定，即“依照法律”。《中华人民共和国兵役法》（以下简称兵役法）以及一系列的税法，对于公民服兵役与纳税，都有着详细的实体与程序的规定。例如，兵役法规定了公民服兵役的年龄条件、身体条件以及其他条件；税法规定了税种和税率。

    公民的保密义务，则简洁明了地规定“公民必须……保守国家秘密”。何等的斩钉截铁！这正是因为国家秘密涉及国家的安全和利益，涉及到的是全体公民的根本利益和长远利益。属于这一类的公民义务还包括“维护祖国的安全、荣誉和利益的义务”（见宪法第五十四条）   

    当然，以上的分析仅仅是从一个侧面、从研究的角度进行的，并非说明公民的保密义务高于或者重于公民的其他义务。理解了这一点，可以使我们充分认识公民保密义务在公民权利义务体系中的定位，防止对于宪法有关规定的片面理解，更准确地贯彻宪法精神。

三、我国公民保密义务的基本要求

    公民是一个法律概念。我国宪法第三十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。

    中华人民共和国公民在法律面前一律平等。

    任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”

    根据宪法的这一规定，在华居住的外国人、无国籍人不属于中国公民。他们不必要履行宪法专门为中国公民规定的义务。当然，这样理解不等于说非中国公民可以不遵守中国法律，他们遵守中国的法律，是根据其他法律的规定，例如，关于税收的法律规定，关于许多行政管理的法律规定。

 公民保密义务的主要内容

    公民履行其保密义务，根据宪法第五十三条规定的精神，应当遵守的原则是：已经知悉的要保住，尚未知悉的不好奇，制度有令则行，制度有禁则止。具体的要求可以包括：

    1.不该说的国家秘密，不说；2.不该问的国家秘密，不问；3.不该看的国家秘密，不看；4.不该持有的国家秘密，不持有；5.不该记录的国家秘密,不记录；6.不在私人交往中涉及国家秘密；7.不在公共场所谈论和处理国家秘密；8.不在没有保密保障的处所存放国家秘密；9.不用普通电话、明码电报、普通邮局传送国家秘密；10.不携带国家秘密载体参观、游览和探亲访友;11.严密注意和防范计算机泄密问题，在接入互联网等方面，在涉密计算机与非涉密计算机、涉密U盘与非涉密U盘的交叉或者混用等方面，令行禁止；12.公民发现国家秘密已经泄露或者可能泄露时，应当立即采取补救措施并及时报告有关机关、单位。

公民保密义务的限度

    公民保密义务是有一定限度的，不可能也不应该做出千篇一律、千人一面的要求。按照保密法的规定，保守国家秘密的工作，实行积极防范、突出重点、既确保国家秘密又便利各项工作的方针。要突出重点，在人员管理方面，对于公民中的公务员、涉密人员、党政领导干部，应当有更高的保密要求。例如，宪法第七十六条规定：“全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密……”。《公务员法》规定：公务员必须 “保守国家秘密和工作秘密”。《党章》规定：党员必须“自觉遵守党的纪律，模范遵守国家的法律法规，严格保守党和国家的秘密……” 对于领导干部，中央保密委专门下发了《关于党政领导干部保密工作责任制的规定》，明确规定了领导干部必须遵守的保密守则，主要领导和分管领导的保密工作职责，以及保密工作实行谁主管，谁负责，主管什么业务，同时领导和管理该项业务工作中的保密工作，业务工作管到哪一级，其中的保密工作也同时管到哪一级的原则。由于涉密人员所在岗位和所承担工作任务的特殊性，法律法规对涉密人员在履行保密义务和责任方面的规定较其他人员更加严格和具体。法律法规关于单位和个人保密义务的规定都是必须履行的，保密法及其实施办法、《刑法》、《行政机关公务员处分条例》、《中国共产党纪律处分条例》等法律法规规章对违反保密规定都有相关处罚条款。

 公民保密义务的自觉性养成

    公民对于保密义务的理解和履行，需要教育和养成。如同公民的法律意识、道德意识一样，保密义务的教育，要从儿童和少年抓起，使他们从小养成做守法小公民的意识。根据我国的实际情况，绝大多数公民都在一定的组织内生活工作，学校、机关、企业事业和其他单位、城乡基层组织，都在一定程度上负有教育所属公民做守法公民的职责。因此，有效发挥我国的教育和管理优势，完全有可能把公民的保密义务自觉性养成教育做得更好更有成效。

四、保密行政管理部门的相关职责

    在公民保密义务的教育养成方面，保密行政管理部门同样负有重要的职责。尤其是在对于全社会的保密宣传方面，应当采用多种形式，分层次地宣传履行保密义务的重要性，表彰先进，督促后进。

    在公民保密义务的教育方面，还可以借鉴管理学上的“木桶定律”与“八二法则”。

    “木桶定律”是指一个木桶可以容纳多少水不是取决于最长的那条木板， 而是取决于木桶中最短的那条木板。任何工作都会存在一个共同之处，即参差不齐、优劣不一，不平衡。但劣势牵扯优势，劣势决定成败，这就是“木桶”定律的短板效应。从全局来看，保密法律法规正在逐步完善健全，保密科学技术手段更加有效，保密工作的硬件、客观条件有很大程度的改善，这是优势，是“木桶”的“长板”。然而只看到长板是不够的，近些年来，泄密事件时有发生，是什么成为了保密工作的短板呢？保密义务观念淡漠，侥幸心理滋生，是值得认真对待的。因此，保密义务教育一定要加强，特别是对于保密义务观念较弱的人群。管理学上的八二法则又称“最省力法则”，该法则主张：在因和果、努力与收获之间，存在着不平衡的特点。典型的情况是：80％的收获来自20％的努力，其他80％的力气只带来20％的结果。保密工作方针的一个重要内容就是积极防范，保密和窃密之间存在着“矛”与“盾”的此消彼长关系。在保密工作的人防、物防、技防三大板块中，人的因素是投入少、成效大的因素。经过努力，在保密装备设备、科学技术手段达到相当水平的情况下，人的因素、人的主观能动性的发挥，能以最少的投入带来最大的收获。保密义务自觉性的增强，可以使我们在各行各业工作学习的公民更广泛地了解对方的“矛”，更好地磨砺自己的“盾”，为确保国家秘密的安全、履行保密义务做出更大的贡献。