政府信息公开：十年磨一剑

——访国务院电子政务示范工程总体专家组成员汪玉凯

◎本刊记者  徐 琛

    从1999年作为立法研究课题立项，到2007年4月公布，再到2008年5月正式实施，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）走过了十年的漫长历程。从去年5月到今天，《条例》实施已有一年。这一年来，政府信息公开的情况如何，《条例》实施过程中遇到哪些方面的问题，保密审查工作如何起到政府信息公开“安全阀”的作用？记者近日采访了国家行政学院教授、国家信息化专家咨询委员会委员、国务院电子政务示范工程总体专家组成员汪玉凯教授。

《条例》实施总体情况良好

助推政府信息公开进程

    谈到《条例》实施一年来，政府信息公开的整体推进情况，汪玉凯教授用“取得很大成就”来概括。这位从事公共管理研究多年的学者，难掩激动情绪，向记者讲述了《条例》出台前后的有关情况和公布实施的重大意义。

    汪玉凯教授说，《条例》的实施经过了一年的准备期，之所以没有马上实施，一方面是因为信息公开是政府的一个重大举动；另一方面，我国长期没有形成政府信息公开的法律框架，《条例》的实施需要政府大量的工作准备，更需要公务人员特别是领导干部观念上的准备。信息公开对于政府来说是个全新的课题，过去既没有这个理念，也没有这方面的工作流程，对于公众的公开诉求，谁来准备，谁来操作，谁来审批，谁来答复，谁来负责等等，这些都需要政府作大量的准备——从人员到机构，从制度到流程。

    《条例》的颁布实施，改变了政府信息公开无法可依的状况，对各级政府确实形成了压力，这种压力在某种意义上变成了动力，即各级政府必须按照法律的规定来公开信息，否则就有可能成为“被告”。在这样一种法律约束和社会公众诉求越来越强烈的大环境下，各级政府都很关注信息公开，都在积极推进此项工作，但各地方的发展水平不尽相同。汪玉凯教授介绍说，总体来说，行政级别比较高、经济相对发达的地方，领导人理念新，社会公众诉求强烈，再辅以健全的门户网站和先进的信息公开手段，相对来讲，就会做得好一点儿；反之则差些。但这只是一个大致的情况，具体也不尽然：有些经济落后的地方，政府信息公开也做得很好，尽管手段落后一些，但是态度很好，愿望强烈，所以效果也好；相反，一些部门特别是一些部委，则反应冷淡。

实施过程暴露问题

  法律完善有待时间和实践

    作为一项新制度，仅靠一部《条例》的推动，在短短一年时间里，不可能做到尽善尽美，必然会面临这样那样的问题。采访中，汪玉凯教授也谈及了《条例》实施过程中暴露出来的一些问题。

    公开力度仍不够。政府信息公开力度不够，汪玉凯教授认为一个很重要的原因是，部分领导人的观念没有扭转过来。如何正视信息公开，如何顺应潮流构建“阳光政府”，是当下全体公务人员需要解决的思想问题。此外，政府部门的工作准备不足，也是导致信息公开不够充分的一个重要方面。今年4月初《南方都市报》刊登文章，将在3月31日，即各地区各部门公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告的“大限日”到来之际，未交出报告的部分政府部门的名称曝光，结果有9个国务院部委、9个省级政府清晰在列。没有公布年度报告的政府部门，给出的理由大致类似：没有作好相关准备。

    未按规定交出答卷，对于政府机关的公信力和《条例》的法律尊严确实构成考验。来自各方面的压力，使得政府部门不得不顺应趋势并积极投身信息公开的准备中去，主动也好，被动也好，毕竟潮流不可逆转。

    保密审查不到位。谈到信息公开，不可避免地要谈到保密审查。《条例》中相关条款规定，公开信息不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，不得涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私。《条例》公布之初，公众对于这些条款成为“政府部门拒绝公开的理由”的这一担心，并非空穴来风。这一年来，确实有一些以“保密”为由拒绝公开、引发行政复议或提起诉讼的案件。汪玉凯教授给记者举了一些这方面的例子，并且他认为，这样的事件频发，愈发引导公众和社会舆论简单地将“公开”与“保密”归结为一对矛盾。

    相比“保密过度”产生的负面影响，“公开过度”更是带来了严重后果。据统计，近年来各级党政机关门户网站非法披露国家秘密信息的案件呈上升趋势，在泄密案件中所占比例也迅速攀升。这些案件的教训是深刻的，对信息公开的推进也产生了消极影响。因此，保密审查工作犹如一道安全阀，安全阀最好的车才可能跑得快、跑得稳，同理，只有将秘密信息保住守好，信息公开才能健康平稳推进。汪玉凯教授认为，在现实中，很多地方的信息公开保密审查工作，在对审查原则、审查方式和审查程序的执行上不到位，管公开的只懂公开，管保密的只懂保密，“保密”和“公开”两层皮，各说各的话，各敲各的鼓，对于各自监管职能不十分清楚，缺乏争议协调处置机制。汪玉凯教授提出，在这个协调机制还不能成为《条例》的实施细则的情况下，首先应该建立一种制度，适用于单位内部的协调工作。

    定密工作有待进一步科学规范。随着信息公开的逐步推进，公众的知情权进一步得到保护，不能公开的政府信息，在公众的申请公开、行政复议、提起诉讼等步步“紧逼”下，有关部门最后对媒体及公众的答复多数是“属于国家秘密”。

    汪玉凯教授认为，信息公开把定密这一幕后环节推向舆论前沿，将直接影响保密部门在定密时的考虑，推动定密工作更加科学、更加规范。

    针对《条例》实施一年来，媒体报道的以“保密”为由拒绝公开而引发的行政复议或提起诉讼的案件，社会公众反响强烈。对属于国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息分界如何判定，引起了社会各界的广泛思考。汪玉凯教授认为，目前政府工作人员的思维方式和工作方式还没有扭转过来，定密过于宽泛，解密不够及时，造成了政府信息公开和保密工作的冲突。因此，要进一步规范定密工作，强化定密责任，禁止随意定密。

    尽管仍存在诸多问题，但谈及政府信息公开的前景，汪玉凯教授信心满满，他认为，信息公开是大趋势，任何一部法律，在立法之初都不可能穷尽所有问题，现存的问题随着时间的推进、实践的深入，会逐渐得到解决。公开信息的传播与共享能够造福于国家和人民，而国家秘密信息的安全同样对维护国家安全和利益意义重大，如何平衡二者，如何在具体工作中避免冲突，如何把握“敏感信息”的公开原则，这都需要在接下来的法律法规修订中进一步完善。