◎陈立强
依法行政作为我国依法治国基本方略的重要组成部分，要求行政机关严格按照法定权限和程序实施行政管理。各级保密工作部门作为同级政府主管本行政区域保密工作的职能部门，与其他行政机关一样，一切保密行政管理行为都必须依法行使。但在保密工作部门依法行政过程中，笔者认为有几个基本问题需要进一步明确。
一、保密依法行政的含义。保密依法行政是指各级保密工作部门按照依法行政的要求，依法对社会上各类涉及或者可能涉及国家秘密的组织或者个人所实施的行政管理行为。由此可知，保密依法行政的主体是各级保密工作部门；对象是各类依法负有保守国家秘密义务的社会组织和个人，包括各类国家机关、涉及国家秘密的公民、法人和其他组织；内容是针对保密行政管理对象的涉密行为实施管理；形式分为抽象行政行为和具体行政行为。
保密依法行政与“依法管理国家秘密”是两个不同的概念，后者是指各类保密义务主体按照保密法律、法规、规章规定的方式，履行自己的保密义务，管理由其经管的国家秘密，确保不发生泄密。如果说保密依法行政是保密工作部门的行政执法行为，那么依法管理国家秘密则是保密义务主体的行政守法行为，两者的主体、对象、内容和行为方式均不相同。特别应该指出的是，“县级以上国家机关和涉及国家秘密的单位”根据《保密法》第六条设置的保密工作机构或者指定的人员管理本机关和本单位保守国家秘密日常工作的行为，是属于涉密机关单位“依法管理国家秘密”的行为而不属于保密依法行政范畴。各机关单位内设的保密工作机构，不具有对其他机关单位行使保密行政管理的职权。而它对本机关单位内部的保密管理行为本身，正是保密工作部门依法行政需要管理、规范的内容之一。长期以来保密工作中还有一种说法叫“依法治密”，笔者认为，这一概念既包括保密依法行政，也包括依法管理国家秘密，是两者的统称。
二、行政主体合法问题。根据《保密法实施办法》第二条：“国家保密工作部门是国务院的职能机构，根据《保密法》和本办法主管全国的保密工作。县以上地方各级政府的保密工作部门，在上级保密工作部门的指导下，依照保密法律、法规和规章管理本行政区域的保密工作。”各级保密工作部门的行政主体资格本来不成问题，但是当前各地保密工作部门的机构设置现状却使这一问题复杂化了。目前从国家到县级的绝大多数保密工作机构均设置在同级党委办公厅（室）内，有的同时作为同级政府的职能部门，有的本身并没有被确认为同级政府的职能部门，而是作为同级党委办公厅（室）管理的机构，有的甚至直接就是作为同级党委办公厅（室）的内设机构存在。如果保密工作部门本身不是行政机关，它怎么会有资格来“依法行政”呢？有的虽然同时也作为同级政府的职能部门，可以自己的名义来实施行政管理，但在人、财、物等方面完全从属于同级党委办公厅（室），自己没有独立的行政法人资格，无法以自己的名义对外独立承担自身行政行为产生的法律后果。根据《行政处罚法》、《行政诉讼法》等基本行政法规定，这样的保密工作部门也无法真正作为保密依法行政的主体。
三、依据合法问题。从目前保密工作部门行使行政权的依据看，《保密法》及其《实施办法》属于法律和行政法规，其余的均为国家保密局单独或者与其他中央国家机关联合制定的规章或者行政规范性文件。这些规章或者规范性文件，从形式到内容与《立法法》的要求都有一定的距离，例如国家保密局的许多规章不是以令的形式而只是以文件的形式发布，许多针对社会保密管理方面的规章或者规范性文件所设定的权利、义务缺乏直接、明确的法律依据。因此，从源头上妥善解决保密依法行政依据的合法性问题，已经成为保密依法行政的当务之急。
四、关于行政职权法定，管理事项法定，管理内容法定，管理手段法定等问题。《保密法》第五条规定，各级保密工作部门主管本行政区域的保密工作。应该说这是一种概括性的授权，理论上可以理解为本行政区域内凡与保守国家秘密有关的事务，保密工作部门都可以，也应该去“主管”。但是哪些事情属于与保守国家秘密有关？与保守国家秘密有关的事务中，保密工作部门应该在哪个环节实施管理？用什么手段实施管理？同一行政区域存在不同级别的保密工作部门，不同级别的保密工作部门的职责权限如何区分？遗憾的是，这些依法行政中要求明确的事项，在《保密法》及其《实施办法》中却少有规定，或规定得过于原则，甚至连保密工作部门对涉密机关单位遵守保密义务的情况进行检查，以及查处泄密事件的职权都没有明文规定，致使保密工作部门的职权“远看大无边，近看无着落”。行使职权要靠自己的努力，出现了同为省级保密工作部门，有的省经过省政府法制办确认了几十项职权，而有的省却一项也未予确认的怪现象。行政机关职权法定，这是依法行政的前提条件。如果在行使职权问题上各地各显神通，各行其是，这与依法行政的要求显然是相悖的。这个问题目前可以通过及时修改《保密法》及其《实施办法》予以解决。
五、基层保密工作部门在依法行政中遇到的特殊问题。市、县级保密工作部门是《保密法》规定的最基层机构，需要承担日常的保密监管职责。但目前全国范围内，许多地方的市、县两级保密工作部门没有内设机构，人员数量严重不足，有的县只有一个人甚至没有一个专职人员，这种情况甚至无法满足《行政处罚法》规定的调查取证程序需要的最少行政执法人员人数的要求，更别说内部的相互监督制约机制的运行了。
六、关于规范程序问题。依法行政不仅要求行政机关行使行政权的实体内容合法，同时还特别要求行使行政权的程序要符合法定程序的要求。纵观目前有效的保密法律法规、规章和规范性文件，对保密部门行使职权的程序已经有所规定，但这种程序更多地只适应于国家机关的内部管理，而对社会管理内容的程序偏少。包括国家保密局制定的许多规章，也未按《立法法》规定的程序以令的形式发布。这种程序上的先天不足，必然会对保密依法行政产生不良的影响。这点必须在今后的保密行政立法中加以改善。目前各级保密工作部门只能尽量按照《行政处罚法》、《行政许可法》等公共行政法规定的通用程序开展行政执法工作。
七、保密行政复议问题。行政复议制度是通过规范的行政复议程序解决行政权行使过程中产生的纠纷，达到“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”，实现上级行政机关对下级行政机关行使职权的内部层级监督的目的。各级保密工作部门在以往行使职权过程中，几乎没有涉及行政复议的问题。《保密法实施办法》第三十三条规定的“各级保密工作部门和其他有关的保密工作机构，可以要求有关机关、单位对泄密责任者给予行政处分或者处罚；对行政处分或者处罚决定持有异议时，可以要求对作出的行政处分或者处罚进行复议”，其中提到的“复议”并不属于《行政复议法》所指的行政复议。按照目前各级保密工作部门行使的职权范围看，保密工作部门可以对有关公民、法人或者其他组织作出警告、责令纠正、没收违法所得、吊销许可等种类的行政处罚，还可以做出保密行政确认、保密许可审批等种类的具体行政行为。虽然现行的保密法律、法规、规章没有明确关于行政复议的规定，相对人仍然可以依据《行政复议法》第六条行政复议范围的规定申请行政复议，或者根据《行政诉讼法》提起行政诉讼。根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，行政复议申请的受理机关，以同级政府为原则，以上一级主管部门受理为例外。目前各级保密工作部门多不设在同级政府内，上下级保密工作部门间也仅是工作指导关系，而行政复议权的基础是复议机关对被复议机关具有领导权或监督权，复议机关有权直接撤销或者变更被复议机关作出的决定。这些保密行政复议的特殊性问题，也需要今后制定相关的规定予以解决。
（责任编辑 余 松）
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